Bereich Ökonomie und Innovation

Allgemein sind Subventionen definiert als Transferzahlungen des Staates an Unternehmen ohne Gegenleistung. Sie sind in der Regel verteilungspolitisch motiviert und führen in der wirtschaftspolitischen Ausgestaltung häufig auch zu Verzerrungen der Produktions-, Konsum- und Faktoreinsatzstrukturen mit nachfolgenden Effizienzverlusten. Zusammengefasst kann man sagen, dass Subventionen zu Allokationsverzerrungen führen können und aus den genannten Gründen kritisch zu bewerten sind. Das heißt in diesem Fall, Verteilungspolitik geht zu Lasten des Wirtschaftswachstums und der Wohlfahrt, es sei denn die Subventionspolitik dient vor allem dem Umwelt- und Naturschutz, der nicht über den Marktpreis entgolten wird. Dann ergeben sich keine Wohlfahrtsverluste, sondern sogar Gewinne durch die Marktkorrektur. Diese Gewinne, die sich durch die Bereitstellung öffentlicher Güter ergeben, sind tendenziell zu unterstützen. Wann genau Gewinne oder Verluste auftreten, ist aber auch unter Wissenschaftlern häufig umstritten. So ist beispielsweise in der Landwirtschaftspolitik die Frage interessant, ob es für den Erhalt der Artenvielfalt und den Klimaschutz notwendig ist, die auf die Fläche bezogenen, allgemeinen Agrarsubventionen in Form der Direktzahlungen auf ihrem derzeitigen Niveau zu belassen oder ob nicht ein abgesenktes Niveau bei gleichzeitig gezielteren Klimaschutz- und Artenschutzmaßnahmen in der 2. Säule der GAP mehr Umweltbeitrag bei geringeren Effizienzverlusten erbringt. Und da Subventionen ebenso wie Steuern in der Regel überwälzt werden, ist nicht einmal die beabsichtigte Verteilungswirkung sicher zu erreichen. So ist z. B. anzunehmen, dass Agrarsubventionen nicht nur den aktiven Betriebsleitern zu Gute kommen, sondern auch die Verpächter und andere Vorleistungsanbieter davon profitieren. Als Fazit lässt sich festhalten, dass Subventionen sowohl allokationspolitisch als auch verteilungspolitisch ein problematisches Instrument sind und deshalb viele Ökonomen ihren langfristigen Abbau bzw. zumindest ihre Umgestaltung fordern. Die Wirkungsweise der 1. und 2. Säule sollte deshalb fortlaufend überprüft werden, um Fehlsteuerungen zu vermeiden.

Misst man die Unterstützung für die Landwirte nicht allein an den direkt fließenden Subventionen und Steuererleichterungen, sondern zusätzlich an der indirekten Förderung durch die im Vergleich zum Weltmarkt höheren EU-Binnenpreise, ergibt sich ein Indikator für die Agrarprotektion insgesamt, der von der OECD für ihre Mitgliedsländer jährlich ausgewiesen und als Producer Support Estimate (PSE) bezeichnet wird. Abbildung 16.1 zeigt die PSE-Indikatoren für die OECD insgesamt, die EU-27 und zum Vergleich für die USA und Japan. Danach ist in der letzten Dekade bis heute die Agrarprotektion eindeutig abgebaut worden. Das verbessert die internationale Arbeitsteilung und ist ein eindeutiger Beitrag für eine stärkere Marktorientierung und Effizienzverbesserung für die Agrar- und Ernährungsbranche. Die ökonomische Komponente der Nachhaltigkeit wird somit gestärkt.

Leider weist die OECD die PSE-Werte nicht für die EU-Mitgliedsländer getrennt aus, so dass keine Zahlen für Deutschland vorliegen. Da wir aber eine gemeinsame Agrarpolitik auf EU-Ebene haben und sich die nationalen Fördermaßnahmen ähnlich sind, kann davon ausgegangen werden, dass die PSE-Werte für Deutschland entsprechend verlaufen wie auf der EU-Ebene. Insbesondere auch die Marktpreisstützung in Form überhöhter Inlandspreise dürfte deutlich abgebaut worden sein.

Ein Blick auf die Abbildung 16.2 zeigt zudem, dass auch bei den direkt fließenden Subventionen in Deutschland ein Wandel stattgefunden hat. Die pauschalen EU-Direktzahlungen sind seit 2008/09 leicht rückläufig, während die gezielten Zuschüsse und Subventionen zur Verbesserung der nicht-ökonomischen Schutzgüter in der 2. Säule der GAP an Bedeutung zunehmen. Mit dem Abbau der Marktpreisstützung einerseits und dem Umbau der sonstigen Fördermaßnahmen andererseits wurden wichtige Schritte hin zu mehr Nachhaltigkeit eingeleitet.

Erläuterung:

Die rechtlichen und methodischen Grundlagen der Landwirtschaftlichen Gesamtrechnung (LGR) sind in der Verordnung (EG) Nr. 138/2004 zur Landwirtschaftlichen Gesamtrechnung in der Gemeinschaft enthalten. Nach deren Anhang I, Zf. 3.058, sind „sonstige Subventionen“ alle an gebietsansässige Produktionseinheiten gezahlten Subventionen, die nicht zu den Gütersubventionen zählen. Laufende Transfers des Staates an Haushalte in ihrer Eigenschaft als Verbraucher gehören nicht zu den Subventionen im Sinne der LGR.

Für die aktuellen Berechnungen zur LGR werden die Daten für die „sonstigen Subventionen” durch Hochrechnung von Ergebnissen aus dem Testbetriebsnetz gewonnen. Sie entsprechen damit im Wesentlichen der Kennzahl „Direktzahlungen und Zuschüsse“ im Testbetriebsnetz. Enthalten sind sowohl EU-Zahlungen als auch nationale Kofinanzierungsmittel. Zahlungen im Rahmen der landwirtschaftlichen Sozialversicherung sind nur insoweit enthalten, als der landwirtschaftliche Betrieb Zahlungsempfänger ist. Das betrifft jedoch nur einen Bruchteil der Mittel, die für die landwirtschaftliche Sozialversicherung aufgewendet werden.